攀枝花市城市管理行政执法局

对XX屠宰场未取得建设工程规划许可证擅自建设的行政处罚案

一、基本情况

行政执法机关：攀枝花市城市管理行政执法局

关键词：未取得 建筑工程规划许可证  建设

二、基本案情

（一）案件来源。2020年3月12日，市城管执法局接到市公安局转来《关于移交违法建筑物线索的函》，反映登记在犯罪嫌疑人钱XX名下的攀枝花市X区XX巷1号土地（攀国用2009第XX号国有土地）上存在违法建筑，要求依法处置，执法人员据此立案调查。

（二）违法事实。根据市自然资源规划局委托四川XX地矿勘测有限责任公司勘测并出具的《朱XX钱XX等人在攀枝花市X区无产权房屋测绘核查报告》（以下简称《测绘报告》），执法人员进行现场勘查。经查，攀枝花市X区XX巷1号土地上属钱XX名下建筑物分别为：1.别墅；2.XX巷1号1栋；3.XX巷1号2栋；4.XX巷1号3栋；5.XX巷1号4栋；6.XX巷1号5栋；7.XX巷1号9栋；8.XX巷1号10栋；9.XX巷1号4栋X侧二层建筑；10.XX巷1号5栋背面住宅；11.XX巷1号10栋背面建筑；12.修理厂；13.住宅；14.住宅；15.泡菜加工房；16.畜圈；17.畜圈；18.畜圈；19.厕所，共计19处建筑。

依据《中华人民共和国城乡规划法》，为核实所涉建筑规划建设手续办理情况，2020年3月24日，市城管执法局去函市自然资源规划局，请求协助对违法建筑物规划手续进行核实。依据《攀枝花市自然资源和规划局关于协助对涉嫌违法建筑物进行核实的复函》及所附《攀国用（2009）第XX号宗地红线范围内及周边建筑情况示意图》（以下简称《示意图》），19处建筑中已办理房屋产权的建筑分别为：1.XX巷1号1栋；2.XX巷1号4栋；3.XX巷1号5栋；4.XX巷1号9栋；5.XX巷1号10栋共5处建筑。其余14处均未办理相关规划建设手续。

剩余14处违法建筑存在超宗地红线和红线范围内两种情况，分别违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》。

2020年4月22日，市城管执法局收到市人民检察院《检察建议书》，同样要求对犯罪嫌疑人钱XX名下的攀枝花市X区XX巷1号土地（攀国用2009第XX号国有土地）上存在违法建筑依法处置，并在一个月内将落实情况进行回复。

2020年4月23日，市城管执法局与市自然资源规划局组织召开了案件协调会，就违法建筑处置职责划分进行了讨论，达成一致意见。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》，由市自然资源规划局对剩余14处中9处超红线违法建筑依法处罚，由市城管执法局对红线内宁安巷1号2栋、泡菜加工房、修理厂、XX巷1号4栋X侧二层建筑、XX巷1号10栋背面建筑共5处红线内违法建筑依法处罚。

2020年4月26日、4月27日、5月9日、5月12日，执法人员先后前往X区XX巷、XX菜市场、XX看守所对相关人员及钱XX本人作调查询问。

经调查，XX巷1号2栋、XX巷1号10栋背面建筑、XX巷1号4栋X侧二层建筑、修理厂、泡菜加工房均于1998年后陆续修建；泡菜加工房、XX巷1号4栋X侧二层建筑为租户自行修建；XX巷1号10栋背面建筑为一保安室，已废弃多年。

2020年5月15日，市城管执法局组织召案件讨论会，局相关领导及局属单位、各科（室）负责人参加会议。会议听取了攀枝花市X区XX屠宰场未办建设工程规划许可在X区XX巷擅自修建房屋案的调查情况，并就实施行政处罚进行了讨论。会议形成如下处罚意见：

1.XX巷1号4栋X侧二层建筑、泡菜加工房属租户自行修建，建议另案处理。

2.XX巷1号10栋背面建筑保安室，因在XX巷1号10栋背面堡坎内挖空修建，实施拆除对堡坎结构会造成影响，成本较高，且该保安室已废弃多年，无使用价值，建议维持现状。

3.剩余XX巷1号2栋、修理厂，因建设年代较早，建设时间等资料已无法查证，无法确定工程造价，建议委托造价评估机构依据现状对其价值给予评估，以此作为处罚基数。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，对XX巷X号2栋建筑进行没收并处罚款，对修理厂限期拆除并处罚款，罚款均按现状价值10%顶格处罚。

2020年5月20日，市规建支队委托四川XX房地产土地评估咨询有限公司对XX巷X号2栋、修理厂建筑成本进行评估。2020年5月25日，四川XX房地产土地评估咨询有限公司出具评估报告，XX巷1号2栋重置成本完全价值为112.3万元，修理厂重置成本完全价值为59.2万元，合计171.5万元。

按照法定程序，2020年6月23日，执法人员前往XX看守所，向钱XX送达了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，并听取了当事人的陈述申辩，当事人放弃了听证权利。

因该案涉及没收攀枝花市X区XX巷X号2栋建筑，就没收后如何处置等问题，2020年7月期间，执法人员多次与市财政局相关部门进行沟通协调。

2020年8月18日，市城管执法局组织召开案件讨论会，再次对该案行政处罚事宜进行讨论，重点讨论没收建筑处置问题。会议讨论主要有三种方式：一是按国有资产由同级财政部门予以接收。但存在建违法建设无法办理产权的问题。二是依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条规定，没收XX巷X号2栋建筑后进行拍卖，拍卖所得款项上缴财政。但因违法建设无法办理相关产权手续，不符合拍卖程序的基本条件。三是没收后再择时拆除。但对此方式没有相关法律法规及规范性文件作为依据，行政机关对没收后的非法财物自行拆除存在一定法律风险。

鉴于对XX巷X号2栋建筑实施没收的后续处置工作难度较大，会议研究决定：

1.将对攀枝花市X区XX屠宰场原拟作出的“1.没收攀枝花市X区XX巷X号2栋建筑，并给予该建筑重置成本价值112.3万元10%罚款的行政处罚，即罚款11.23万元；2.责令限期拆除攀枝花市X区XX巷修理厂租用厂房建筑，并给予该建筑重置成本价值59.2万元10%罚款的行政处罚，即罚款5.92万元”行政处罚作部分修改，调整为“1.责令限期拆除攀枝花市X区XX巷X号2栋建筑，并给予该建筑重置成本价值112.3万元10%罚款的行政处罚，即罚款11.23万元；2.责令限期拆除攀枝花市X区X巷修理厂租用厂房建筑，并给予该建筑重置成本价值59.2万元10%罚款的行政处罚，即罚款5.92万元。”

2.撤销已送达的行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，重新履行告知程序。

三、处理结果

攀枝花市X区XX屠宰场未办理规划审批手续在攀枝花市X区擅自修建XX巷X号2栋建筑、修理厂厂房、办公相关建筑的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”之规定。

依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定，2020年10月28日，市城管执法局依法作出如下行政处罚：1.责令自收到本决定之日起15日内拆除攀枝花市X区XX巷X号2栋建筑，并给予该建筑重置成本价值112.3万元10%罚款的行政处罚，即罚款11.23万元；2.责令自收到本决定书之日起15日内拆除攀枝花市X区XX巷修理厂厂房、办公建筑，并给予该建筑重置成本价值59.2万元10%罚款的行政处罚，即罚款5.92万元。

2021年4月30日，因攀枝花市X区XX屠宰场未履行行政处罚决定缴纳罚款，市城管执法局申请人民法院强制执行。2021年6月16日，东区人民法院查明当事人无财产可供执行，裁定执行终结。

2021年6月，当事人自行拆除了修理厂违法建筑1198.36平方米，余下XX巷X号2栋建筑未拆除。

2022年1月4日，在履行了催告、公告等法定程序后，市城管执法局对XX巷X号2栋违法建筑作出了强制拆除决定。2022年8月5日，依法对X区XX巷X号2栋违法建设实施强制拆除。

四、处理理由和执法依据

（一）《中华人民共和国城乡规划法》。

第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”

第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

（二）《中华人民共和国行政强制法》。

第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”

第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称、地址；

（二）强制执行的理由和依据；

（三）强制执行的方式和时间；

（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（五）行政机关的名称、印章和日期。

在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。“

第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”

五、执法案例焦点评析

（一）针对没收违法建设实物的情况，行政机关在作出处罚决定前，应充分考虑可操作性，分析具体情况，部分违法建设无法办理建设工程规划许可证和相应产权，也就无法通过拍卖进行处置。

（二）依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，行政机关作出强制执行决定前，就应进行催告，催告内容应包含当事人再次陈述申辩的权力，这点容易在执法中忽略。

（三）在执法中使用《送达地址确认书》，可以有效避免因送达出现的相关问题。

（四）关于催告的时间，根据《最高人民法院关于行政机关申请人民法院强制执行前催告当事人履行义务的时间问题的答复》（（2019）最高法行他48号）规定，当事人在行政决定所确定的履行期限届满后仍未履行义务的，行政机关即可催告当事人履行义务。行政机关既可以在行政复议和行政诉讼期限届满后实施催告，也可以在行政复议和行政诉讼期限届满前实施催告。